- منابع حقوق اداری
- منابع حقوق اداری
منظور از منابع حقوق اداری، کیفیت و روشهای ایجاد قواعد حقوق اداری است. بر این اساس قواعد و منابع حقوق اداری ممکن است مستقیماً به وسیله نهادهای واجد صلاحیت وضع شده باشد یا ناشی از عرف جامعه بوده و یا از طریق تصمیمات قضایی به وجود آید. علاوه بر اینها نظریات و عقاید علمای حقوق اداری نیز میتواند به تأسیس قواعد حقوق اداری مساعدت نماید. با این اوصاف منابع حقوق اداری را میتوان به شرح ذیل بررسی نمود.
۳-۱- قانون
مهمترین و اساسیترین منبع حقوق اداری در کشور ما، قانون است که از نظر سلسله مراتب قواعد حقوقی به سه دسته تقسیم میشود.
۳-۱-۱- قانون اساسی
مبنا و اساس حقوق اداری در اصول قانون اساسی شکل مییابد. زیرا قانون اساسی از یک طرف منبع مستقیم و یا غیرمستقیم کلیه صلاحیتهای اداری است؛ مانند اصولی که حدود وظایف و اختیارات مقامات عالیه نظام اداری مانند رهبر و رییسجمهور و ... را تعیین میکند.
و از طرف دیگر، قانون اساسی برخی از اصول بنیادین در رابطه با اعمال اداری را برشمرده که سازمانهای اداری مکلف به رعایت آنها هستند، به گونهای که عدم رعایت این اصول ممکن است موجب ابطال اعمال اداری آنها شود.
به هر حال برخی اصول قانون اساسی که میتوان در قلمرو حقوق اداری از آنها نام برد عبارتند از اصل ۶ (حاکمیت مردم و اتکاء به آرای عمومی)، اصل ۵۷ (تفکیک قوا)، اصل ۷۰ (حاکمیت قانون و مطابقت تصمیمات اداری با قانون)، اصل ۱۱۳ الی ۱۴۲ (ارکان و اختیارات قوه مجریه).
۳-۱-۲- قوانین عادی
قوانین عادی مجموعه قواعد عامالشمول و لازمالاجرا هستند که توسط قوه مققنه وضع میشود. وضع قانون در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، از صلاحیتهای مجلس شورای اسلامی برشمرده شده است. البته مجلس میتواند وضع برخی قوانین را به کمیسیونهای فرعی و تخصصی خود تفویض نماید. ضمن اینکه در عمل برخی نهادهای دیگر مانند مجمع تشخیص مصلحت نظام و شورای عالی انقلاب فرهنگی مبادرت به وضع قواعد حقوقی لازمالاجرا مینمایند.
به هرحال اگرچه قوانین عادی از منابع مهم حقوق اداری به شمار میروند، لیکن همانگونه که گفتیم، حقوق اداری دارای قانون عادی واحد و مدونی نیست که بتوانیم آن را محور و مبنای کشف قواعد و مقررات حقوق اداری قرار دهیم. بنابراین تنوع قوانین عادی مربوط به موضوعات حقوق اداری و تغییرات مداوم آنها، از خصوصیات اساسی این دسته از منابع حقوق اداری است که همواره مشکلاتی را برای علما و پژوهشگران حقوق اداری فراهم میسازد.
در پایان این بند برخی قوانین عادی حاکم بر موضوعات حقوق اداری را که بعداً به مناسبت از آنها بهره خواهیم جست، نام میبریم:
- قانون استخدام کشوری و قانون مدیریت خدمات کشوری
- قانون رسیدگی به تخلفات اداری
- قانون دیوان عدالت اداری
- قانون تشکیلات، وظایف و اختیارات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران
۳-۱-۳- مصوبات دولتی
منظور از مقررات دولتی آن دسته از قواعد و مقررات است که توسط مقامات قوه مجریه مانند هيأت وزيران، وزيران، استانداران، فرمانداران و ساير مقامات وضع ميشود ‹‹ آييننامه›› مينامند. آييننامه، قواعد كلي لازمالاجرايي است كه براي افراد به طور عام و عيني ايجاد حق و تكليف ميكند.
چون آييننامه، جنبه آمريت و كليت دارد و تمامي افرادي كه در شرايط و وضع مشابه باشند، مشمول آن ميشوند، گفته ميشود آييننامه در حكم قانون است.
در یک تقسیمبندی کلاسیک، آييننامهها را به دو قسم آییننامه اجرايي و آییننامه مستقل دستهبندی میکنند. آييننامه اجرايي، نظامات و مقرراتي را گويند كه مقامات صلاحيتدار اداري با اجازه و بنا به دعوت صريح و يا ضمني قانونگذار براي تكميل و يا تشريح جزئيات قانون مصوب، وضع ميكند. مقاماتی که صلاحيت وضع آييننامه اجرايي دارند عیازتند از:
۱- رئيس جمهور، هيأت وزيران و هر يك از وزيران.(آييننامه صادره از طرف وزير را آييننامه وزارتي و آييننامههاي هيأت وزيران را تصويبنامه مينامند. اولي يك عمل حقوقي عام و عيني است، در حالي كه دومي ممكن است عام يا خاص باشد.)
۲- استانداران و فرمانداران.
۳- مؤسسات عمومي (مؤسسات عمومي كه داراي شخصيت حقوقياند، ممكن است طبق اساسنامه قانوني خود، در حدود وظايفشان حق وضع آييننامه اجرايي داشته باشند مانند دانشگاه تهران، بانك مركزي، ...)
۴- شوراهاي شهر، بخش، شهرستان و استان.
۵- شوراهاي اداري.
لازم به ذکر است در مواردي كه مأموريت وضع آييننامه اجرايي به موجب قانون به طور صريح يا ضمني به قوه مجريه داده شده باشد، آثار حقوقي زير را داراست:
- مقامات اداري، در صورت تفويض مأموريت، تعهد و تكليف قضايي ويژهاي خواهند داشت كه انجام ندادن ان موجب مسؤليت است.
- چنين قانوني، بلافاصله پس از تصويب قابل اجراست، مگر آنكه در خود قانون، اجراي آن را به وضع آييننامه موكول كرده باشند يا آنكه اجراي قانون عملاً بدون آييننامه اجرايي ممكن نباشد.
اما آييننامه مستقل آييننامهاي است كه از طرف مقامات صلاحيتدار اداري در اجراي وظايف خود بدون اينكه مأموريت خاصي از طرف قانونگذار داده شده باشد وضع ميگردند.[3] دلیل اينكه اين آييننامهها را مستقل مينامند اين است كه مقامات اداري با توجه به وظايف و مسؤوليتي كه به موجب قانون اساسي در اجراي قوانين و مقررات و حفظ نظم و اداره عمومي به عهده دارند، در مواردي كه مقررات قانوني وجود ندارد و يا ناقص است راساً و مستقلاً بدون اجازه قانونگذار به وضع آن مبادرت ميكنند.
اختيار وضع آييننامه مستقل، ناشي از ماهيت وظايف اجرايي قوه مجريه است، اما اين اختيار مطلق و نامحدود نيست و در مواردي ميتوان آييننامه مستقل وضع كرد كه آن موارد، داخل در صلاحيت قوه مقننه نباشد. از جمله صلاحيتهاي اختصاصي قوه مقننه تعيين حدود حقوق و آزاديهاي عمومي، تعيين ضوابط مالكيت شخصي، تصويب بودجه كل كشور، تصويب مالياتها، تعيين جرايم و مجازاتها، ايجاد وزارتخانهها، تأسيس دادگاه، اعلان جنگ میباشد. تصویب آييننامههاي مستقل به موجب اصل ۱۳۸ قانون اساسي تنها در صلاحيت وزيران و هيأت وزيران است و نه مقامات ديگر.
باید توجه داشت صحت و اعتبار آييننامه اداري منوط به رعایت برخی شرایط ماهوی و شکلی است. از نظر ماهوی شرایط زیر لازم است:
- آييننامه نبايد داخل در صلاحيت ويژه قانونگذار باشد.
- آييننامه نبايد ناقض قانون اساسي و يا قوانين عادي باشد.
- آييننامه بايد از طرف مقامات صلاحيتدار اداري صادر شود.
همچنین از نظر شکلی اولاً آييننامه بايد كتبي و مورخ و ممضي به امضاي مقام صالح اداري صادر گردد و ثانیاً چون آييننامه در حكم قانون است و معمولاً براي افراد ايجاد حق و تكليف ميكند، بايد از راه درج در روزنامه رسمي كشور و يا به وسيله مناسب ديگري به اطلاع عموم برسد.
در پایان ذکر این نکته ضروری است که قانونگذار روشهای مختلفی برای نظارت بر تصویب و اجرای آييننامههاي اداري پیشبینی کرده است. به طور کلی نظارت بر آییننامه اداری به دو شکل متصور است.
الف) نظارت پارلماني: تصويبنامهها و آييننامههاي دولت و مصوبات كميسيونهاي مشترك وزارتخانهها نبايد با اصول و احكام مذهب رسمي كشور و يا قانون اساسي مغايرت داشته باشد و تشخيص اين امر به شرح مندرج در اصل ۹۶ قانون اساسي با شوراي نگهبان آمده است. ضمناً به منظور بررسي و اعلام عدم مغايرت آييننامهها با قوانين عادي، بايد آنها را ضمن ابلاغ براي اجرا به اطلاع رئيس مجلس شوراي اسلامي رساند. در مواردی که رئیس مجلس شورای اسلامی مصوبات، آئیننامهها وتصویبنامههای مقامات مذکور در اصول ۸۵ و ۱۳۸ قانون اساسی را مغایر با متن و روح قوانین تشخیص دهد، نظر وی برای دولت معتبر و لازمالاتباع بوده و دیوان عدالت اداری نسبت به این گونه موارد صلاحیت رسیدگی ندارد.[4] در صورتي كه هيأت وزيران پس از اعلام ايراد به هيأت وزيران، ظرف مدت مقرر نسبت به اصلاح يا لغو آن اقدام نكند، پس از پايان مدت مذكور حسب مورد تمام يا قسمتي از مصوبه مورد ايراد ملغيالاثر خواهد بود.
ب) نظارت قضايي: قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، براي رسيدگي به دعاوي و شكايات اداري، ديواني به نام ديوان عدالت اداري تشكيل داده كه عهدهدار نظارت بر مطابقت آييننامهها و تصميمات و اقدامات اداري قوه مجريه با قوانين كشور است. ديوان عدالت اداري مكلف است چنانچه شكايت را وارد تشخيص داد، نسبت به ابطال آن اقدام نمايد. علاوه بر این مطابق مقررات قانوني قضات دادگستري مكلفاند از اجراي تصويبنامهها و آييننامهها خلاف قانون و شرع خودداري ورزند.
۳-۲- ساير منابع
۳-۲-۱- معاهدات بينالمللي
كليه قواعد و مقرراتي معاهدات بينالمللي كه طبق تشريفات مقرر در قانون اساسي به تصويب مجلس شوراي اسلامي رسيده باشد، در حكم قانون ميباشد. از اين رو سازمانهاي اداري و مأمورين آنها ملزم به رعايت معاهدات و موافقتنامههاي بينالمللي ميباشند. با اين اوصاف، مقررات عهود بينالمللي نيز از ساير منابع حقوق اداري ميباشد.
۳-۲-۲- رويه قضايي
در حقوق كشور، ما رويه قضايي تا زمان ايجاد ديوان عدالت اداري نقش چنداني در ميان منابع حقوق اداري نداشت. زيرا دادگاههاي عمومي صلاحيت رسيدگي به دعاوي اداري را نداشتند. ليكن با تشكيل ديوان عدالت اداري، آراي صادره توسط شعب ديوان و خصوصاً هيأت عمومي ديوان عدالت اداري، رفته رفته نقش رويه قضايي را در حقوق اداري پررنگتر نمود. دليل اين امر آن است كه آراي ديوان عدالت اداري براي سازمانهاي اداري و مأمورين دولتي به طور خاص و يا عام ايجاد حق و تكليف ميكند.
بنابراين در حال حاضر رويه قضايي مهمترين منبع حقوق اداري پس از قانون ميباشد.
۳-۲-۳- عرف
اگرچه عرف در ساير رشتههاي حقوقي خصوصاً حقوق خصوصي، از منابع مستقيم حقوق محسوب ميشود، اما جايگاه آن در حقوق اداري بسيار كمرنگ و صرفاً در حد رويه سازمانهاي اداري جهت تشخيص نحوه اجراي قوانين قابل اعتنا است. علت اساسي اين امر پذيرش اصل حاكميت قانون بر اعمال اداري است كه سبب ميگردد عرف جزو منابع غيرمستقيم حقوق اداري تلقي گردد.
۳-۲-۴- اصول كلي حقوق
همانگونه كه در ديگر رشتههاي علم حقوق، اصول كلي حقوقي جزو منابع حقوق محسوب ميشود، در حقوق اداري نيز برخي اصول كلي وجود دارند كه در حكم قواعد و مقررات لازمالاتباع بوده و جزو منابع حقوق اداري به شمار ميروند. از جمله اين اصول ميتوان به اصل حاكميت قانون، اصل سلسله مراتب اداري و قاعده عطف بماسبق نشدن تصميمات مقامات اداري اشاره نمود. در سطور ذيل اصل حاكميت قانون و اصل سلسله مراتب اداري را بررسي مينماييم.
الف- اصل حاکمیت قانون
این اصل که ریشه در مفهوم دمکراسی دارد یکی از اصول بلامنازع حقوق عمومی است. منظور از اصل حاکمیت قانون این است که اعمال و رفتار زمامداران و مأمورین دولتی باید مبتنی بر سلسله اصول و موازین قانونی بوده و سلایق شخصی افراد معیار اداره امور نباشد. به بیان دیگر، هدف غایی این اصل آن است که «مقامات و اشخاص تابع قواعد عمومی و کلی غیرفردی و مستمر (بوده)» [5] و قانون تنظیمکننده روابط افراد با یکدیگر و دولت باشد.
اجرای اصل حاکمیت قانون در حقوق اداری، آثاری را برجای میگذارد که از جمله آنها میتوان به موارد زیر اشاره کرد:
- سازمانهای اداری و مأمورین آنها نمیتوانند اعمالی را که مغایر قانون (به معنای عام آن) میباشد، مرتکب شوند؛ در غیر این صورت اعمال و اقدامات انجام شده باطل و بلاثر میباشد.
- صلاحیت و اختیارات هر یک از سازمانهای اداری و مأمورین دولتی تا جایی است که قانونگذار تصریح نموده است. بنابراین در موارد ابهام و اجمال قوانین اصل بر این است که سازمان اداری و مأمور دولتی فاقد صلاحیت میباشند.
- حقوق و تکالیفی که برای افراد در رابطه با سازمانهای اداری ایجاد میشود، دارای ضمانت اجرایی حقوقی خواهد بود.[6]
ضمانت اجرای حقوقی که برای رعایت اصل حاکمیت قانون در نظام اداری کشور ما وجود دارد، به صورت نظارت قضایی و اداری میباشد. منظور از نظارت قضایی این است که اگر سازمانهای اداری و یا مأمورین آنها بر خلاف اصل مذکور عمل نمایند، افراد میتوانند از طریق دادخواهی در محاکم عمومی و دیوان عدالت اداری، موجبات الزام سازمان اداری به رعایت قانون و انجام وظایف قانونی، ابطال تصمیمات و اقدامات مغایر قانون آنها و همچنین تعقیب مأمورین متخلف را فراهم نمایند.
اما نظارت اداری که مبتنی بر اصل سلسله مراتب اداری میباشد، به معنای نظارت مقامات اداری مافوق بر مأمورین مادون است. توضیح اینکه اجرای اصل سلسله مراتب اداری این امکان را فراهم میآورد که مقامات سازمانهای اداری بتوانند بر اعمال و رفتار کارکنان مادون نظارت نموده و رعایت قوانین توسط آنها را کنترل نمایند. ابزارهای این نوع نظارت به قدری تأثیرگذار است که حتی میتوان مأمورین مادون را به ابطال یا اصلاح تصمیمات اداری مغایر قانون مجبور نمود.
علاوه بر این، وجود نهادهای بازرسی داخلی و هیأتهای رسیدگی به تخلفات اداری کارکنان خدمات دولتی را نیز میتوان از روشهای نظارت اداری تلقی نمود.
ب- اصل سلسله مراتب اداری
این اصل بیانگر شکل رابطهای است که بین مقامات مافوق و مأمورین مادون در نظام اداری وجود دارد. به طور خلاصه این اصل بیان میکند، هر مأموری که از نظر سازمانی زیرنظر مأمور دیگری فعالیت مینماید، ملزم است از دستورات وی تبعیت نماید.
لازم به ذکر است نمودهای عملی اصل سلسله مراتب اداری محدود به رابطه مأمورین دولتی نبوده و در رابطه با سازمانهای اداری نیز قابل مشاهده است؛ توضیح اینکه همانگونه که مأمور مادون از مقام مافوق پیروی میکند، واحدها و ادارات محلی و منطقهای نیز از اوامر سازمانهای مرکزی تبعیت میکنند.
در نظام اداری ما، از نظر سلسله مراتب اداری رهبر، رییسجمهور، هیأت وزیران و وزراء بالاترین مقامات اداری به شمار میروند.
در نهایت باید اذعان داشت، اگرچه اصل سلسله مراتب اداری سبب یکسانسازی در اتخاذ تصمیمات اداری و اجرای آنها میشود، ولی در عین حال میتواند موجب عدم استقلال واحدهای اداری و مأمورین دولتی و اطاعت کورکورانه آنها از نهادها و مقامات مافوق گردد.
بصيرت ، حضور و جهاد رمز ماندگاري و حرکت در جاده انتظار است.